朱大鸣：放开农村土地交易成定局

李克强副总理日前指出，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年的发展潜力在城镇化。但是，如何将差距转化为优势平稳地推进城镇化问题，将会成为未来中国经济增长的命脉问题。人们自然而然的想到了农村集体土地流转问题，因为城镇化的本质是空间要素的重组，而空间要素最重要的问题是农村集体土地变为城镇用地。过去的模式是通过地方政府征地或者拆迁形式将集体土地转换为国有土地性质进行拍卖，这个模式极大调动了地方政府推动中国城镇化的积极性，很多地方政府以经营土地和城市发展了地方经济。

问题是，这个模式有一个很大的弊端，即农民的利益得不到保障，而地方政府在经营城市的过程取得了巨大的差价利益，这种模式被普遍地称为“土地财政”模式，如今个弊端引发了一系列的社会问题：地方政府追求土地差价的化，导致了地价和房价的循环上涨以及由此产生的利益分配不均诱发的各种冲突，主要表现在农民在此过程中损失惨重，他们往往采取极端的方式维权，有的自焚，有的上访，有的变成了流民……这些年来，由于圈地和拆迁问题诱发的群体性事件是此起彼伏。

随着市场知识和经验的普及，人们发现了土地的背后蕴藏着巨大的财富，这种财富在流转过程得到极大的显露。但是，由于法律制度的缺陷，土地法规没能起到定分止争的效果，反而引起了上述很大的问题，这实质上影响了经济改革的进程以及利益的公平分配问题。这就回到了两千多年前韩非子的命题：世情变了，法律也要随之改变。于是，28日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。与此相关配套改革已被提上议程，据《经济参考报》记者日前从权威人士处获悉，国土部、住建部、农业部三部门正酝酿制定新的土地供给条例，拟放开农村集体建设用地上市交易，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价。

这个问题涉及到了一个根本性的问题，即如何有序将集体土地转换为城市建设用地问题，如果三部门上述设想成立，很可能形成一个由市场供应模式与政府供应模式的双轮驱动格局。由地方政府垄断供应土地模式的不利后果已经彰显出来，人们期待用市场供应模式来对冲这些危害。问题是，如何形成一个由市场供应土地的模式，这便会成为一个广泛争议的命题。从中国证监会主席郭树清的最近的讲话中可以看到这样的一个基本方向：打破城乡二元制度，需进行土地制度改革，在维持十八亿亩耕地红线的基础上，放开农村土地使用权流动、流转，让农村劳动力和土地、资本，像城里劳动力和资本一样进入市场。

从党的重要文件来看，这种基本方向已经定局：十七届三中全会就提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”最近的十八大报告再次提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这里面有三个关键点可以看出农村集体流转的几个具体细节：其一，在政府供应土地模式方面，增加农民在土地增值利益分配中的比重，日前就有消息称，高层要提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。现行土地补偿标准太低，而政府在其中获得差价太高，农民不高兴并非没有道理，因此，补偿标准大幅度提高是必然趋势。其二，在市场供应土地模式方面，十八亿亩耕地红线是刚性约束，从荒地以及抛荒的宅基地置换出来的土地可能就成为市场交易的试探性步骤。其三，农民出售土地所获得溢价，是需要税收来调整，以便增加地方政府推进城镇化的积极性和实力，具体的比例是可以继续讨论的，同时，农村集体用地转换成为城市也是需要规划的，不是想怎么盖房就怎么盖房。不过，农村集体土地使用权的流转，可能也会带来一系列风险：比如说土地实质上是农民以及农民工的一项可以产出的保障，一旦失去这个保障，如何避免他们沦为赤贫状态就成为一个重要问题。